Según el Banco Mundial, alrededor de 3.5 billones de personas viven en países ricos en petróleo, gas o minerales y estos recursos naturales desempeñan un papel dominante en 81 países. Solo África alberga aproximadamente el 30% de las reservas minerales del mundo, el 10% del petróleo mundial y el 8% del gas natural del mundo.
Las industrias extractivas (IE) operan a múltiples escalas y utilizan una variedad de métodos. La extracción de minerales incluye pequeña minería y minería artesanal; así como operaciones de minería a gran escala. Para la extracción de petróleo y gas, los métodos pueden incluir la extracción convencional de petróleo en tierra Off- shore o en alta mar On- Shore, así como también métodos no convencionales, como fracturación hidráulica, metano de lecho de carbón o gasificación subterránea de carbón.
La IE puede crear empleos directa e indirectamente y generar ingresos significativos. Los ingresos de las industrias del petróleo, el gas y la minería tienen un enorme potencial para convertirse en una base financiera para el desarrollo de infraestructura, la prestación de servicios sociales y sacar a la gente de la pobreza. La gobernanza y la supervisión eficaz de la IE pueden ayudar a garantizar que estos beneficios del desarrollo de los recursos se realicen y que los recursos se extraigan de manera sostenible.
Estas páginas proporcionan información para los auditores que son nuevos en la IE, incluidos enlaces a recursos adicionales del Banco Mundial, la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas y organizaciones de auditoría como AFROSAI-E (Organización Africana de Entidades Fiscalizadoras Superiores - inglés).
¿Qué son las industrias extractivas?
Las industrias extractivas implican la eliminación de materias primas de la tierra para ser utilizadas por los consumidores. Estas materias primas se procesan en productos que se utilizan en una amplia variedad de sectores, incluidos la energía, el transporte y la fabricación. El WGEI ha definido el alcance de su trabajo para incluir las actividades de petróleo, gas y minería.
Petróleo y gas: según la Corporación Internacional de Desarrollo de Recursos Humanos (IHRDC) - una compañía de capacitación de la industria de petróleo y gas - el petróleo y el gas proporcionan a los 7 mil millones de personas del mundo el 60 por ciento de sus necesidades diarias de energía. Estos recursos, conocidos como combustibles fósiles, se originaron a partir de la descomposición de material orgánico comprimido durante millones de años. Los recursos de petróleo y gas se encuentran tanto en tierra On –Shore como en alta mar Off Shore.
Figura: Formación de petróleo y gas natural
Fuente: Agencia de Información Energética
Minería: los minerales extraídos del suelo son críticos en muchos sectores de la economía mundial, incluyendo la manufactura, construcción, medicina y agricultura. Por ejemplo, metales como el hierro, el cobre y el níquel se usan a menudo en la construcción de viviendas, vehículos y dispositivos electrónicos. Los minerales como el antimonio, el litio y la potasa se usan en medicamentos. El fosfato se usa como fertilizante, y la fluorita se encuentra en productos de consumo, como la cerámica y la pasta de dientes.
Los beneficios económicos y sociales de las industrias extractivas pueden ser significativos.
Según IHRDC, los mercados mundiales de energía se expanden continuamente y las empresas gastan miles de millones de dólares anualmente para mantener e incrementar su producción de petróleo y gas. Más de 200 países han invitado a las empresas a negociar el derecho a explorar sus tierras o aguas territoriales, con la esperanza de que encuentren y produzcan petróleo y gas, creen empleos locales y proporcionen miles de millones de dólares en ingresos nacionales.
Según el Banco Mundial, la riqueza en la escala experimentada en algunos estados ricos en recursos puede generar resultados de desarrollo positivos significativos. Incluso para los estados con modestos depósitos de petróleo o minerales, los resultados del desarrollo de recursos y la inversión correspondiente podrían ser transformadores.
En contexto, en la primera década del siglo XXI, las inversiones en minería se estimaron en alrededor de US $ 80 mil millones, y gran parte de esto se destinó a mineral de hierro y cobre. Según la Agencia Internacional de Energía, las inversiones en el suministro de combustibles fósiles alcanzaron los US $ 450 mil millones en 2017.
Para los países de bajos ingresos, los ingresos derivados de la explotación de la riqueza de recursos podrían exceder sustancialmente los flujos de ayuda oficial. En principio, dichos ingresos podrían desbloquear las restricciones de divisas, ahorros y finanzas públicas y apoyar una amplia gama de prioridades de infraestructura social y física comunes a los estados en desarrollo, según el Libro fuente de la IE del Banco Mundial.
Las industrias extractivas pueden tener importantes impactos adversos y pueden plantear desafíos para los gobiernos.
Los sectores de la IE pueden tener importantes impactos ambientales y sociales adversos. En el pasado, estos problemas no siempre han sido bien reconocidos o abordados por los gobiernos, pero las buenas prácticas han mejorado mucho desde finales del siglo XX, según el Libro Fuente de la IE.
Muchos han notado que los resultados de desarrollo en el sector de la IE son con frecuencia menos robustos y beneficiosos de lo esperado. Además, los resultados pueden llegar a ser muy perjudiciales para el estado rico en recursos. Los estados en desarrollo ricos en recursos generalmente tienen un desempeño económico inferior al de sus pares que no son ricos en recursos. Además, pueden experimentar degradación ambiental y tener más inestabilidad social y política y conflictos violentos. Tomados en conjunto, factores como estos han llevado a algunos a describir los resultados como la "maldición de los recursos" o la "paradoja de la abundancia".
Muchos han notado que los resultados de desarrollo de la IE son con frecuencia menos robustos y beneficiosos de lo esperado.
Evitar o reducir estos impactos depende de los instrumentos legales apropiados, la aplicación adecuada y las estructuras fiscales que incentiven el buen comportamiento de los inversores, al tiempo que reconocen los costos involucrados y los internalizan.
La riqueza en la escala experimentada en algunos estados ricos en recursos puede generar resultados de desarrollo positivos significativos.
Según el Banco Mundial, la cadena de valor de la IE proporciona un marco para la gobernanza del sector de la IE. La cadena de valor pretende ser una herramienta para apoyar los esfuerzos de los países para traducir la riqueza de minerales e hidrocarburos en desarrollo sostenible.
En su guía de 2015, AFROSAI-E (Organización Africana de Entidades Fiscalizadoras Superiores - Inglés) amplió la cadena de valor de la IE original de cinco pasos del Banco Mundial para incluir los pasos de establecer el marco legal y la exploración de recursos, como se muestra en la figura a continuación.
Figura: La cadena de valor de IE de 7 pasos
Fuentes de la figura: Resumen del Banco Mundial, El sector de las industrias extractivas: elementos esenciales para economistas, profesionales de las finanzas públicas y responsables políticos, y AFROSAI-E, Directriz: consideraciones de auditoría para las industrias extractivas.
Los instrumentos legales, como los tratados internacionales, las leyes nacionales, los reglamentos y los contratos, proporcionan un marco para la IE. Varias instituciones implementan el marco y la comprensión de los roles y responsabilidades del gobierno y los actores no gubernamentales involucrados en la IE pueden ayudar a las EFS a evaluar la capacidad institucional del gobierno para supervisar el sector de la IE.
Figura: Ejemplo de Instrumentos
Fuentes de la figura: resumen del libro de fuentes de la IE del Banco Mundial; el Manual del Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales sobre el Marco Legal para la IE; Organización para la armonización del derecho mercantil en África; y AFROSAI-E, Directriz: Consideraciones de auditoría para industrias extractivas.
Consideraciones clave para el petróleo y el gas
Según el libro fuente de la IE, existen tres enfoques distintos para el diseño de la legislación sobre petróleo y gas: (1) un enfoque integral y altamente detallado; (2) contratos o acuerdos legales individuales; y (3) un enfoque híbrido, como se muestra a continuación.
Tabla: Marco legal: consideraciones clave para el petróleo y el gas
Enfoque Legislativo | Características | Ejemplos de ventajas | Ejemplos de desventajas | |
Enfoque integral y altamente detallado | • Cubre todas o la mayoría de las provisiones para la exploración y producción de petróleo y gas. • Puede exigir contenido estándar para licencias y contratos. • Las leyes y regulaciones incluyen pautas detalladas que interpretan los temas clave. | • Promueve la igualdad de trato. • Centra las negociaciones en algunas variables clave. • Promueve pleno conocimiento y transparencia para la concesión de licencias. • Disuade la corrupción. • Mitiga la desventaja de la información asimétrica y la capacidad entre el gobierno y las empresas. • Evita que la capacidad del gobierno esté atada en negociaciones para proyectos individuales. | • Relativamente inflexible y los ajustes toman más tiempo. | |
Contratos o acuerdos legislados individualmente | • Los términos están cubiertos por acuerdos negociados entre las partes. • Útil en situaciones donde la ley existente es demasiado amplia. • El contenido puede estandarizarse en todos los acuerdos. | • Los acuerdos negociados tienen fuerza de ley y pueden reducir las posibilidades de acción unilateral por parte de los gobiernos y pueden crear un marco legal estable y predecible para los actores del sector privado. • Máxima flexibilidad para negociar los términos. | • Puede complicar la gestión del sector de la IE al crear un mosaico de regímenes legales. • Puede facilitar la corrupción. | |
Enfoque híbrido | • La legislación abarca conceptos clave a alto nivel. • Las autoridades gubernamentales pueden definir detalles en reglamentos o contratos. | • Minimiza la necesidad de enmendar las leyes subyacentes. • Asegura que las áreas que requieren estándares mínimos estén predeterminadas. • Puede responder mejor a los problemas emergentes, ya que los ajustes a las regulaciones o los contratos modelo se pueden hacer con relativa rapidez. | • La discreción de negociación requiere la capacidad del gobierno. | |
Fuente: Resumido del Libro Fuente de la IE del Banco Mundial.
Las diferencias en los costos de desarrollo y transporte, así como en los mercados, pueden requerir disposiciones legales específicas para alentar el desarrollo del gas. Los ejemplos de disposiciones específicas de gas incluyen:
- Permitir un período más largo de evaluación y producción de gas y prohibir la quema de gas.
- Definir incentivos de desarrollo, principios de fijación de precios y disposiciones de gas no convencionales.
- Prioridades estatales para usos domésticos versus usos de exportación y para reinyección de gas en pozos petroleros.
Consideraciones clave para la minería
Figura: Marco legal: consideraciones clave para la minería
Fuente: Resumido del Libro Fuente de la IE del Banco Mundial.
Los atributos que los inversores buscan en la gobernanza minera son:
- Facilidad de acceso a áreas para exploración;
- Procesos claros y transparentes, como un registro abierto de derechos mineros;
- Seguridad de la tenencia que garantiza el derecho a desarrollar los recursos descubiertos;
- Capacidad para transferir derechos sin costo;
- Requisitos de mantenimiento financiero simples y obligaciones mínimas de regalías;
- Capacidad para operar y comercializar su producción comercialmente; y
- Disposiciones complementarias en la legislación tributaria que brindan la capacidad de disponer de las ganancias de divisas en términos competitivos según los contratos.
El gobierno puede incluir disposiciones específicas en los contratos para el desarrollo comunitario y las consideraciones ambientales, tanto preventivas como posteriores a la finalización de la minería, en la ley minera o como condiciones negociadas de las operaciones mineras.
Orientación clave e información adicional
Los siguientes recursos proporcionan información adicional sobre el marco legal, normativo y regulativo que rige las industrias extractivas.
EITI: La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales. El Marco Legal y el Régimen Fiscal del EITI (Requisito 2.1) proporciona información adicional sobre los estándares del EITI relacionados con el proceso de licencia. |
NRGI: El Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales ayuda a las personas a darse cuenta de los beneficios de las dotaciones de petróleo, gas y minerales de sus países y tiene una introducción al Marco Legal: Navegando en la Red de Leyes y Contratos que rigen las Industrias Extractivas. NRGI también proporciona una herramienta en línea con recursos adicionales para los miembros del parlamento y su personal en la elaboración y modificación de la legislación de IE. |
Libro fuente de la IE: El Libro fuente de la IE pretende ser una guía de buenas prácticas en la gestión de los sectores de petróleo, gas y minería en toda la cadena de valor de la IE. El Marco de políticas, legal y contractual proporciona información adicional sobre el marco de gobernanza para las industrias extractivas, incluidos los desafíos, las prioridades de políticas y las diferencias entre los sectores de la IE. Además, el libro fuente de la IE tiene una sección específica para la gobernanza de la IE en América Central y del Sur. |
El Atlas de Legislación Minera Africana (AMLA) es una plataforma en línea sobre el sector minero de África (códigos mineros, regulaciones y legislación relacionada) con características interactivas para promover la transparencia, accesibilidad y comparación de las leyes mineras en África, entre otros objetivos. AMLA se implementa actualmente en asociación con el Fondo Africano de Apoyo Legal del Banco Africano de Desarrollo y la Comisión de la Unión Africana, en coordinación con varias universidades africanas. |
El Instituto para la Reforma de los Servicios Esenciales (IESR) es una institución de investigación y defensa de la política energética y medioambiental en Indonesia. IESR desarrolló un marco regional para la gobernanza de la industria extractiva en el sudeste asiático. |
Consideraciones clave de auditoría
Según NRGI, una arquitectura legal bien diseñada debe proporcionar reglas sobre cómo se estructuran las instituciones gubernamentales, cómo se asignan los derechos de exploración y extracción, la gobernanza fiscal para compartir los beneficios económicos y la gestión de los impactos, entre otras áreas. Al evaluar el marco legal para la IE, las consideraciones clave de auditoría incluyen:
Figura: Marco legal: consideraciones clave de auditoría
Fuentes de la figura: Resumen del Manual del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales sobre el Marco Legal para la IE, y AFROSAI-E, Directriz: Consideraciones de auditoría para las industrias extractivas
Según el libro fuente de la IE y el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, en la mayoría de los países, la ley o la constitución establecen que el gobierno posee los recursos del subsuelo. A su vez, el gobierno otorga a las empresas privadas u otros el derecho de explorar y potencialmente extraer recursos para que el país pueda beneficiarse del capital generado.
Idealmente, el gobierno considerará factores, como los impactos ambientales o los efectos en las comunidades locales, al determinar si un área debe ser explorada en busca de recursos. Una vez que el gobierno decide abrir un área para la exploración de recursos, el proceso seguido puede depender del recurso buscado, la cantidad de información geológica disponible y el marco legal para la IE.
Por ejemplo, si la información geológica sobre el recurso potencial es limitada o no necesariamente prometedora, el gobierno puede decidir adoptar un proceso de licencia de puertas abiertas, por orden de llegada o entablar negociaciones directas con un pequeño número de empresas.
Sin embargo, cuando hay una cantidad considerable de información geológica disponible y el interés es alto, una subasta competitiva, en la que las empresas presentan ofertas al gobierno en un proceso competitivo, suele ser la mejor opción para maximizar los beneficios del gobierno.
Un proceso de licencia de exploración eficaz y transparente es el primer paso hacia la captura efectiva de los beneficios económicos, y puede minimizar los riesgos de corrupción. Además, mantener los datos generados por las actividades de exploración de las empresas puede ayudar al gobierno a comprender y administrar mejor sus recursos, de acuerdo con el Libro fuente de la IE
Un sistema de adjudicación de contrato de exploración efectivo y transparente es el primer paso para capturar los beneficios económicos.
Las siguientes figuras resumen los diversos sistemas para otorgar derechos de exploración y métodos de exploración para descubrir recursos.
Consideraciones clave para petróleo y gas
Como se explica en la figura a continuación, los derechos de exploración de petróleo y gas generalmente se otorgan a una empresa a través de un contrato con disposiciones específicas para esa empresa y el área de exploración. Además, estos contratos generalmente también otorgan el derecho de desarrollar cualquier depósito identificado. Los depósitos de petróleo y gas se encuentran típicamente mediante encuestas sísmicas.
Figura: Sistemas y métodos de derechos de exploración para petróleo y gas
Fuentes de la figura: Contenido de los derechos de exploración resumido del Libro de fuentes de la IE y el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, Primer sobre el Marco Legal para la IE. Contenido de la encuesta sísmica resumido de la Asociación Australiana de Producción y Exploración de Petróleo.
Figura: Mapa de anomalías de gravedad de Bouguer del sur de la India
Fuente de la figura: Rajaram, M. y Anand, S.P. 2003. Estructura de la corteza del sur de la India a partir de datos aeromagnéticos. Revista del Explorador Virtual 12, 72-82.
Consideraciones clave para la minería
A diferencia del petróleo y el gas, los derechos de exploración minera generalmente se otorgan mediante licencias o permisos. Además, los derechos de exploración y el derecho a desarrollar cualquier descubrimiento mineral se otorgan bajo licencias separadas. Hay una variedad de métodos para identificar minerales, dependiendo de su ubicación y propiedades físicas, como se muestra en la figura a continuación.
Figura: Sistemas y métodos de derechos de exploración para la minería
Fuentes de la figura: Contenido de los derechos de exploración resumido del Libro de fuentes de la IE del Banco Mundial y el Manual del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales sobre el Marco Legal para la IE. Contenido de métodos de exploración resumido del Manual de Exploración de la Industria de Minerales de Nueva Gales del Sur, Edición 2013.
Orientación clave e información adicional
Los siguientes recursos proporcionan información adicional sobre el proceso para la exploración de recursos.
EITI: La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales. El marco legal y el régimen fiscal del EITI (Requisito 3.1) proporciona información adicional sobre los estándares del EITI relacionados con la exploración. |
NRGI: El Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales ayuda a las personas a darse cuenta de los beneficios de las dotaciones de petróleo, gas y minerales de sus países y tiene una introducción a la exploración de recursos. |
AFROSAI-E: El informe Consideraciones de auditoría para las Industrias Extractivas de la Organización Africana de Entidades Fiscalizadoras Superiores incluye información sobre cómo diseñar auditorías durante la fase de desarrollo de la exploración de recursos. |
API: El Instituto Americano del Petróleo tiene una explicación de cómo se utilizan los estudios sísmicos para explorar los recursos de petróleo y gas en alta mar. |
APPEA: La Asociación Australiana de Producción y Exploración de Petróleo tiene información general sobre cómo se utilizan los estudios sísmicos para explorar los recursos de petróleo y gas en tierra y en alta mar. |
Consideraciones clave de auditoría
Desde la perspectiva de las EFS, es importante comprender cómo el gobierno determina quién tiene derecho a explorar en busca de recursos, cómo se evalúan y abordan los posibles impactos ambientales y sociales de la exploración, en qué medida el gobierno recopila, almacena y utiliza la información generada por actividades de exploración, y si la provisión de derechos de exploración es abierta, justa y transparente, entre otros. A continuación, se presentan algunas de las preguntas clave que las EFS podrían considerar al revisar el proceso de exploración en su país.
Figura: Exploración de recursos: consideraciones clave de auditoría
Fuentes de la figura: Resumen de los problemas planteados en el Libro de fuentes de la IE del Banco Mundial, las Consideraciones de auditoría de AFROSAI-E para las industrias extractivas y el manual del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales sobre los desafíos políticos y económicos de la riqueza de los recursos naturales.
Según el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, las licencias y los contratos son documentos legales que rigen los derechos y responsabilidades del gobierno y las empresas extractivas durante la extracción de recursos.
Las licencias suelen ser documentos estandarizados con términos generalmente aplicables en proyectos extractivos, según lo establecido en la ley o regulación. Por el contrario, los contratos son acuerdos negociados que solo se aplican a una ubicación específica y a los actores que son parte de ella, y pueden variar sustancialmente entre proyectos. Debido a que la capacidad de un país de beneficiarse plenamente de la extracción de recursos depende de un proceso justo: la transparencia en la asignación de derechos y la negociación de acuerdos es una parte clave de la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas.
Figura: El proceso para asignar derechos de extracción
Fuentes de la figura: Resumen de los pasos en las notas de la guía de Asignación de Licencias y Transparencia de Contratos de EITI, el WEI Sourcebook del Banco Mundial y el primer sobre la concesión de derechos a los recursos naturales del Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales.
Consideraciones clave para el petróleo y gas
Según el Libro fuente de la IE, existen dos métodos principales para otorgar derechos al petróleo y al gas: el proceso no competitivo de "puertas abiertas" y los premios competitivos.
En general, el método de adjudicación debe ser coherente con las políticas gubernamentales, fomentar la participación, favorecer una selección de solicitantes basada en el mérito, disuadir la colusión y proporcionar cierta protección contra la presión para distorsionar el proceso de adjudicación. También debe reflejar la capacidad técnica, legal y administrativa disponible de la autoridad gubernamental responsable de adjudicar contratos y licencias.
Además, un sistema de adjudicación justo y transparente puede minimizar los riesgos de corrupción.
Tabla: Sistemas de adjudicación para petróleo y gas
| Adjudicaciones de puertas abiertas | Adjudicaciones Competitivas |
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Fuentes de la tabla: Resumen de los pasos en el Libro de fuentes de la IE del Banco Mundial y el manual del Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales sobre la concesión de derechos a los recursos naturales.
Consideraciones clave para la minería
Según el libro fuente de EI, existen dos métodos principales para otorgar derechos a los depósitos mineros: el proceso no competitivo de "entrada gratuita" y los premios competitivos.
Al igual que el petróleo y el gas, el método de adjudicación debe ser coherente con las políticas gubernamentales, fomentar la participación, favorecer una selección de solicitantes basada en el mérito, disuadir la colusión y proporcionar cierta protección contra las presiones para distorsionar el proceso de adjudicación. También debe ser justo, transparente y reflejar la capacidad técnica, jurídica y administrativa disponible de la autoridad gubernamental responsable.
A diferencia del petróleo y el gas, los costos iniciales, los riesgos y el valor de los minerales varían más entre los proyectos.
Tabla: Sistemas de adjudicación para minería
| Adjudicaciones no competitivas | Adjudicaciones competitivas |
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Fuentes de la tabla: Resumen de los pasos del Libro de fuentes de la IE del Banco Mundial y el manual del Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales sobre la concesión de derechos a los recursos naturales.
Orientación clave e información adicional
Los siguientes recursos proporcionan información adicional sobre el proceso de adjudicación de contratos y licencias para la extracción de recursos.
 EITI: La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales. Las notas de asignación de licencia de EITI (Nota de orientación 4 –Requisito 2.2) y Transparencia del contrato (Nota de orientación 7 - Requisito 2.4) proporcionan información adicional sobre los estándares de EITI relacionados con el proceso de adjudicación. |
| NRGI: El Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales ayuda a las personas a darse cuenta de los beneficios de las dotaciones de petróleo, gas y minerales de sus países y tiene un manual sobre Otorgar Derechos a los Recursos Naturales. NRGI también publicó Doce banderas rojas: riesgos de corrupción en la adjudicación de licencias y contratos del sector extractivo. |
 EI Source Book: El libro fuente de la IE pretende ser una guía de buenas prácticas en la gestión de los sectores de petróleo, gas y minería en toda la cadena de valor de la IE. La adjudicación de contratos y licencias proporciona información adicional sobre el proceso de adjudicación de petróleo y gas, así como la minería. |
 OpenOil: La misión de OpenOil es crear un marco de datos abierto para gestionar los recursos naturales a nivel supranacional. Mantiene un repositorio de datos de código abierto de más de 2 millones de documentos corporativos relacionados con las industrias de petróleo, gas y minería. También incluye documentos de orientación como Contratos de petróleo: cómo leerlos y comprenderlos. |
 ResourceContracts.org: ResourceContracts.org es apoyado en parte por NRGI y el Banco Mundial. ResourceContracts.org es un repositorio de contratos de inversión disponibles públicamente para proyectos de petróleo, gas y minería. Presenta resúmenes en lenguaje sencillo de las disposiciones clave y proporciona herramientas para buscar y comparar contratos. También incluye enlaces a varios documentos de orientación para comprender los contratos de petróleo, gas y minería. |
Consideraciones clave de auditoría
Desde la perspectiva de las EFS, es importante comprender cómo el gobierno determina quién tiene derecho a extraer recursos, cómo se comparten los beneficios económicos de la extracción entre el gobierno y las empresas, cómo se evalúan los posibles impactos ambientales y sociales de la extracción, y si El proceso de adjudicación es abierto, justo y transparente, entre otros. A continuación, se presentan algunas de las preguntas clave que las EFS podrían considerar al revisar el proceso de adjudicación.
Fuentes de la figura: Resumen de los problemas planteados en el Libro fuente de la IE del Banco Mundial; Consideraciones de auditoría de AFROSAI-E para industrias extractivas, y el manual del Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales sobre la concesión de derechos de exploración.
De acuerdo con AFROSAI-E, las prácticas de monitoreo efectivas involucran roles y responsabilidades claramente definidos de cada parte en el marco regulatorio, particularmente en lo que se refiere a proporcionar o revisar información relacionada con volúmenes de producción, impactos ambientales e impactos sociales.
El monitoreo de los volúmenes de producción y actividades relacionadas puede tomar diferentes formas, pero generalmente implica la presentación regular de documentación, como informes e información de respaldo por parte de las empresas y sus contratistas, así como inspecciones físicas.
Los gobiernos también pueden monitorear los impactos sociales y ambientales de los proyectos. Al monitorear estos impactos, la separación de roles y deberes entre las organizaciones gubernamentales es importante. Para obtener más información sobre estos impactos, consulte el paso 7 de la cadena de valor de la IE: Implementación de políticas sostenibles
Figura: Aspectos del monitoreo de operaciones
Fuente de la figura: Resumen del contenido de las Consideraciones de auditoría de AFROSAI-E para las industrias extractivas.
Figura: Monitoreo de la producción de gas natural
Según AFROSAI-E, al auditar el proceso de monitoreo, los auditores deben obtener documentación de las actividades de monitoreo. Los auditores no deben asumir que las agencias de supervisión revisaron documentos o verificaron informes cruzados con documentos de respaldo. Los auditores deben identificar cómo se documentaron las revisiones y buscar notas del revisor sobre las consultas y correcciones que se hayan realizado.
Consideraciones clave para petróleo y gas
Los sistemas de rendición de cuentas y verificación son esenciales para monitorear el desempeño de las compañías de extracción, en términos de volúmenes de producción, así como el monitoreo de los impactos ambientales y sociales.
Volúmenes de producción
Monitorear los volúmenes de producción por lo general implica revisar y verificar regularmente la documentación, como informes de proyectos e información de respaldo, así como inspecciones físicas de las operaciones de extracción y la precisión de los equipos de medición de producción.
Si bien alguna incertidumbre es inherente a cualquier medición, es importante evitar el sesgo, un error sistemático que consiste en sobre o infravalorar los volúmenes. Según la Oficina de Responsabilidad del Gobierno de EE. UU., Los controles clave contra el sesgo incluyen el uso del medidor apropiado y el equipo de procesamiento para el recurso; observar calibraciones del medidor; observando ventas; y verificar la precisión de los cálculos de volumen.
Impactos ambientales y sociales
Según el libro fuente de la IE, las dos herramientas de monitoreo comunes son las evaluaciones de impacto ambiental y social (ESIA) y los planes de gestión ambiental y social (ESMP). Para los ESIA, las empresas analizan los impactos a corto y largo plazo del proyecto e identifican posibles medidas de mitigación y métodos de monitoreo. Los ESMP se basan en el ESIA, pero brindan más detalles sobre cómo la compañía manejará los impactos, como sus políticas operativas, procedimientos y prácticas para el cumplimiento y la reducción de los impactos negativos. Los gobiernos pueden usar estas herramientas para monitorear el desempeño de la compañía.
Consideraciones clave para la minería
De manera similar al petróleo y el gas, los sistemas de rendición de cuentas y verificación, como los procedimientos contables y las auditorías independientes periódicas, son esenciales para monitorear el desempeño de las compañías mineras, en términos de volúmenes de producción, así como para minimizar los impactos ambientales y sociales, según el Libro Fuente de la IE.
Volúmenes de producción
Monitorear los volúmenes de producción o el valor del material extraído generalmente implica auditar la información reguladora del productor, como informes de proyectos y datos de respaldo, así como inspecciones físicas de operaciones de extracción y equipos de medición de producción para garantizar su precisión.
Sin embargo, el proceso para medir el volumen de producción o el valor del material puede variar mucho dependiendo del mineral que se produce, los métodos de procesamiento de minerales que se emplean y el tipo de regalía que se evalúa. Por ejemplo, algunos minerales como la piedra, la arena y la grava, donde el procesamiento generalmente se limita al lavado y la separación, generalmente se miden en volumen o peso directamente en el sitio de la mina.
En contraste, los minerales metálicos como el cobre pueden venderse como concentrado de mineral o refinarse para su uso en diversas aplicaciones. Como resultado, las regalías para el cobre pueden evaluarse ya sea en el volumen de mineral extraído o en el valor del producto.
Figura: Las diversas fases de producción en minería
Fuente de la figura: Resumido del Libro fuente de la IE del Banco Mundial.
Medir los volúmenes o determinar el valor de los minerales extraídos puede complicarse aún más con los sistemas de regalías que permiten al operador de la mina deducir los costos asociados con la refinación o la fundición. Debido a estas complejidades, una mina que produce múltiples minerales del mismo cuerpo de mineral que están sujetos a diferentes tipos de regalías, puede necesitar usar diferentes métodos para registrar los volúmenes de producción o determinar el valor de mercado en diferentes etapas del proceso de producción de minerales.
Impactos ambientales y sociales
Según el libro fuente de la IE, en comparación con el petróleo, las operaciones mineras generalmente tienen una huella más grande y, por lo tanto, tienen un mayor potencial para causar impactos sociales y ambientales adversos. Un sistema bien diseñado de mitigación y monitoreo del impacto ambiental y social involucra consultas tempranas y prácticas de monitoreo participativo a nivel de la comunidad local.
Al igual que el petróleo y el gas, dos herramientas de monitoreo comunes son las evaluaciones de impacto ambiental y social (ESIA) y los planes de gestión ambiental y social (ESMP). Para los ESIA, las empresas analizan los impactos a corto y largo plazo en todas las etapas del proyecto e identifican posibles medidas de mitigación y métodos de monitoreo. Los ESMP se basan en el ESIA, pero brindan más detalles sobre cómo la compañía manejará los impactos y cumplirá con las condiciones requeridas como parte del proceso de aprobación del proyecto.
Consulte el Paso 7 de la cadena de valor de la IE: Implementación de políticas sostenibles: consideraciones clave para la minería para obtener más información sobre la mitigación de los impactos ambientales y sociales.
Orientación clave e información adicional
Los siguientes recursos proporcionan información adicional sobre el monitoreo de operaciones para la extracción de recursos.
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EITI: La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales. El EITI tiene una guía específica para los gastos sociales de las empresas (Requisito 6.1), 
IFC: La Corporación Financiera Internacional, miembro del Grupo del Banco Mundial, ha desarrollado estándares de desempeño que definen las responsabilidades de sus clientes para administrar su riesgo ambiental y social. Los temas incluyen 
EI Source Book: El libro fuente de la IE pretende ser una guía de buenas prácticas en la gestión de los sectores de petróleo, gas y minería en toda la cadena de valor de la IE. El 
World Bank: El Banco Mundial tiene un documento titulado "
ISO: La Organización Internacional de Normalización es una organización internacional no gubernamental independiente con una membresía de 164 organismos nacionales de normalización. Tiene 
WGEA: El Grupo de Trabajo de INTOSAI sobre Auditoría Ambiental (WGEA) desarrolló una guía para auditar los Consideraciones clave de auditoría
Según AFROSAI-E, los auditores supervisan las agencias gubernamentales y los organismos de supervisión para garantizar que se cumplan las leyes y acuerdos que regulan la exploración, el desarrollo y la producción de petróleo y gas. Además, según el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, es importante que las agencias gubernamentales supervisen las operaciones durante todo el ciclo de vida del proyecto. Específicamente, los auditores deben evaluar si:
Figura: Monitoreo de operaciones: consideraciones clave de auditoría
Fuentes de la figura: Resumen de los problemas planteados en AFROSAI-E, Directriz: Consideraciones de auditoría para las industrias extractivas, el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales y el Libro de Fuentes de la IE del Banco Mundial
La capacidad de un gobierno para recaudar impuestos, regalías y otros ingresos de manera eficiente depende de la elección del régimen fiscal y de los instrumentos fiscales, y en parte de la capacidad administrativa y de auditoría de las instituciones relevantes.
De acuerdo con el Libro de consulta de la IE, dada la gran cantidad de dinero típicamente involucrada en el petróleo, el gas y la minería, y el potencial transformador que tienen, es fundamental lograr que la administración fiscal sea correcta. Un régimen fiscal bien diseñado, pero mal redactado o implementado puede estar muy por debajo de su potencial de recaudación de impuestos. El carácter no renovable de los recursos extractivos subraya la importancia de una buena administración fiscal.
En consecuencia, la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas requiere una conciliación integral de los pagos de la empresa y los ingresos del gobierno de las industrias extractivas. Comprender los pagos de la empresa y los ingresos del gobierno puede informar el debate público sobre la gobernanza de las industrias extractivas.
Consideraciones clave para el petróleo, el gas y la minería.
Según la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas, los gobiernos pueden recaudar muchos tipos diferentes de ingresos de las industrias extractivas:
- Impuestos, o el valor evaluado basado en las ganancias del petróleo, gas o minerales.
- Regalías, o el valor evaluado basado en la venta de un volumen de petróleo, gas o minerales.
- Derecho de producción de los gobiernos anfitriones
- Derecho de producción de la empresa estatal
- Dividendos
- Bonificaciones, tales como bonificaciones de firma, descubrimiento y producción.
- Tarifas de licencia, tarifas de alquiler, tarifas de entrada y otras consideraciones para la licencia y / o concesiones
- Cualquier otro pago significativo y beneficio material para el gobierno.
Las industrias de petróleo, gas y minería son un sector complejo, a menudo fuertemente regulado. Los auditores que tienen la intención de auditar los ingresos de la extracción de minerales pueden necesitar acceso a conocimientos y experiencia especializados para realizar su auditoría. Según el enfoque de auditoría, un equipo puede necesitar la ayuda de un experto en impuestos o minería de datos, un especialista en TI, un abogado o un ingeniero, según la Fundación Canadiense de Auditoría y Rendición de Cuentas.
Figura: Operación de minería de
Fuente: GAO.
Orientación clave e información adicional
Los siguientes recursos proporcionan información adicional sobre el proceso de recaudación de ingresos.
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NRGI: El Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales ayuda a las personas a darse cuenta de los beneficios de las dotaciones de petróleo, gas y minerales de sus países y tiene una serie de informes de política fiscal y recaudación de ingresos disponibles en su sitio web. |
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IMF: El Fondo Monetario Internacional tiene un manual llamado 
World Bank: El Banco Mundial publicó un documento de orientación, "
Ernst and Young: Ernst and Young publica una "
CAAF: La Canadian Audit and Accountability Foundation (CAAF) es una organización sin fines de lucro dedicada a mejorar la auditoría, la supervisión y la rendición de cuentas del desempeño del sector público. Publicó la "Consideraciones clave de auditoría
Según el Banco Mundial, la base legal para la propiedad de los recursos de hidrocarburos y minerales y su exploración, desarrollo y producción está establecida en la constitución en muchos países. Normalmente, una ley sectorial (ley de hidrocarburos y / o minería), que se formula a nivel parlamentario, establece los principios de la ley. Las disposiciones que no afectan los principios de la ley, o que pueden necesitar ajustes periódicos (como requisitos técnicos, procedimientos administrativos y tarifas administrativas), se establecen en los reglamentos
Además, el Banco Mundial declara que para garantizar la integridad de los ingresos recaudados es esencial recopilar y verificar datos sobre los volúmenes producidos, consumidos y exportados y sobre los precios realmente realizados por el vendedor. Las evaluaciones periódicas ayudan a garantizar que los precios obtenidos de los minerales e hidrocarburos vendidos de cada proyecto reflejen adecuadamente las condiciones del mercado y los diferenciales de calidad en el momento de la transacción.
Una vez que se haya tomado la decisión de auditar los ingresos de la extracción de minerales (y preguntas relacionadas), la guía de la Fundación Canadiense de Auditoría y Rendición de Cuentas recomienda que el equipo de auditoría comience a realizar investigaciones y entrevistar a funcionarios para adquirir (o desarrollar) un conocimiento sólido del negocio y una comprensión de los riesgos que enfrentan las organizaciones auditadas. Para desarrollar su plan de auditoría de ingresos, los auditores pueden considerar lo siguiente:
Fuentes de la figura: Resumen de los temas discutidos en la Guía práctica para auditar los ingresos mineros y las garantías financieras para la remediación de sitios por la Fundación Canadiense de Auditoría y Rendición de Cuentas.
La extracción de petróleo y gas tiene el potencial de generar ingresos masivos. Una vez que los ingresos de EI han sido generados y recaudados, un gobierno debe decidir sobre su gestión y asignación, de acuerdo con el Libro fuente de EI.
Una falla en la gestión adecuada de la riqueza que surge de las operaciones de petróleo, gas y minería puede conducir a malos resultados de crecimiento y una mala asignación de recursos, incluida la promoción de desigualdades sociales y económicas, el financiamiento de prácticas corruptas y la generación de conflictos intraestatales o incluso, entre estados.
Las opciones incluyen gastos o ahorros con decisiones requeridas en los canales o mecanismos apropiados para cada uno. Compartir los ingresos de recursos entre los niveles de gobierno y regiones es cada vez más común y requiere un cuidadoso equilibrio de pros y contras.
Consideraciones clave para el petróleo, el gas y la minería.
Al considerar la gestión de los ingresos del petróleo y el gas, y las actividades mineras, es importante tener en cuenta los desafíos y objetivos.
Desafíos
Según el libro fuente de EI, existen cuatro desafíos principales en la gestión de los ingresos de EI:
Figura: Desafíos de gestión de ingresos
Figure source: Summary of issues in the World Bank’s EI Source Book.
Objetivos
Aunque existen muchos desafíos, los gobiernos pueden tomar decisiones para utilizar sus ingresos de recursos naturales de una manera que tenga un impacto social y económico positivo a largo plazo en el país. Según el Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales, hay 6 objetivos de gestión de ingresos que los encargados de formular políticas deben considerar:
Tabla: Objetivos de gestión de ingresos
| Distribuir beneficios entre generaciones | En países con necesidades económicas y sociales generalizadas y un gobierno capaz de transformar los ingresos de recursos en desarrollo, puede ser prudente el gasto inmediato para aumentar el crecimiento económico y mejorar el nivel de vida. Si las necesidades sociales y económicas son menos agudas, puede ser apropiado un plan de gastos más largo, que podría incluir invertir los ingresos de recursos en acciones o bonos para generar ingresos después de que los recursos se agoten. |
| Distribuir beneficios en todo el país | El gobierno debe decidir la distribución adecuada de los beneficios dentro de la población actual. ¿Deberían distribuirse los beneficios de tal manera que todas las personas se beneficien por igual, o deberían distribuirse en función de otras consideraciones, como la necesidad o el impacto de la actividad de la IE? |
| Equilibrio de las inversiones nacionales y extranjeras | Para los gobiernos, el objetivo final de permitir la extracción de recursos debería ser aumentar los ingresos del gobierno y mejorar los medios de vida de los ciudadanos mediante un mejor acceso a la atención médica, la educación y otros servicios. La mejor manera de hacerlo no es necesariamente invirtiendo directamente en servicios públicos nacionales, y puede incluir inversiones extranjeras, que pueden generar ingresos después de que se agoten los recursos y pueden ayudar a gestionar la volatilidad del mercado. |
| Gestionar la volatilidad | Los ingresos por recursos volátiles no necesariamente significan que el gobierno tenga gastos volátiles. Un gobierno puede optar por utilizar herramientas, como las reglas fiscales, para estabilizar la cantidad de ingresos que se gastan en un año determinado. |
| Mejorando el crecimiento económico | Mejorar la economía doméstica, con el potencial de aumentar el empleo y la recaudación de impuestos, debe ser el objetivo de invertir los ingresos de los recursos naturales. |
| Gestión de expectativas | Un proceso abierto y transparente de gestión y distribución de ingresos puede ayudar al gobierno a gestionar las expectativas de los ciudadanos sobre nuevas inversiones y gastos. |
Fuente de la tabla: Resumen de problemas en el lector de NRGI de marzo de 2015 "Gestión y distribución de ingresos: abordar los desafíos especiales de los ingresos por recursos para generar beneficios duraderos".
Orientación clave e información adicional
Los siguientes recursos proporcionan información adicional sobre el proceso para la gestión de ingresos.
 EITI: La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales. La asignación de ingresos del EITI (Requisito 5) proporciona información adicional sobre los estándares del EITI relacionados con la asignación de ingresos. |
| NRGI: El Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales ayuda a las personas a darse cuenta de los beneficios de las dotaciones de petróleo, gas y minerales de sus países y tiene una serie de publicaciones que abordan la gestión de ingresos. |
 IMF: Los regímenes fiscales de administración del Fondo Monetario Internacional para las industrias extractivas: un manual se centra en la administración efectiva de los ingresos de las industrias extractivas. Ofrece pautas para establecer un marco legal sólido, organización, procedimientos y capacidad para administrar los ingresos de las industrias extractivas en las economías en desarrollo y emergentes. |
 IIED: El Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo es una organización de investigación de políticas y acciones que promueve el desarrollo sostenible. Su documento Compromiso comunitario significativo en las industrias extractivas: las perspectivas de las partes interesadas y las prioridades de investigación exploran lo que significa 'compromiso comunitario significativo' en el contexto de las industrias extractivas y los desafíos que enfrentan las empresas, los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil para garantizar que ese compromiso comunitario conduzca a resultados de desarrollo sostenible. |
 Banco Mundial: ¿Las rentas del Banco Mundial a la riqueza? La economía política del desarrollo liderado por los recursos naturales proporciona un marco analítico para evaluar la economía política y el entorno institucional de un país en lo que respecta a la gestión de los recursos naturales en toda la cadena de valor. |
 Naciones Unidas: El informe de las Naciones Unidas sobre las industrias extractivas y los pueblos indígenas analiza las normas internacionales de derechos humanos para los pueblos indígenas en el contexto de las industrias extractivas. |
Consideraciones clave de auditoría
Petróleo y gas:
AFROSAI-E ha identificado varias consideraciones de alto nivel para los ingresos derivados del petróleo. Sugiere que el auditor debería considerar si:
Tabla: Gestión de ingresos: consideraciones clave de auditoría para petróleo y gas
| Puntualidad de los pagos | ¿Se pagan los ingresos del petróleo a tiempo a la cuenta designada en el Banco Central? |
| Acuerdo de gestión para inversiones | ¿Existe un acuerdo de gestión entre el Ministerio de Finanzas y el Banco Central que también cubra las políticas de inversión? |
| Límites en las transferencias de ingresos petroleros | ¿Se adhiere el gobierno al límite establecido en la cantidad de ingresos petroleros que se transferirán al presupuesto anual? Normalmente, la transferencia de los ingresos del petróleo no debe exceder lo que se necesita para financiar el presupuesto nacional del próximo año. |
| Cumplimiento de autorizaciones de transferencia | ¿Las transferencias del Banco Central (o del titular de la cuenta de ingresos petroleros) se procesan solo con las firmas apropiadas? |
| Gestión de reservas | ¿Los fondos de reserva están establecidos y administrados de manera adecuada y se utilizan para el propósito previsto? Los retiros solo deben hacerse por los motivos correctos. |
Fuente de la tabla: Resumen de problemas en AFROSAI-E, Directriz: Consideraciones de auditoría para industrias extractivas
Minería
La Fundación Canadiense de Auditoría y Responsabilidad ha identificado varias consideraciones de alto nivel al auditar los ingresos derivados de la minería. Sugiere que el auditor debería considerar:
Tabla: Gestión de ingresos: Consideraciones clave de auditoría para la minería
| Materialidad | ¿Son significativos los ingresos de la extracción de material mineral? |
| Ingresos previstos versus ingresos reales | ¿Existe una diferencia significativa entre los ingresos previstos y los reales? Si es así, ¿cuál es la explicación de esta diferencia? |
| Quejas públicas | ¿Ha habido quejas públicas o informes de prácticas inapropiadas en el sector (transferencia de precios erróneos, por ejemplo)? |
| Revisión del marco de ingresos | ¿Cuándo se realizó la última revisión del marco de ingresos? ¿Cuándo se planea el próximo? |
| Cambios significativos en los ingresos. | Cuando se observan cambios significativos en los ingresos, ¿están en línea con las condiciones actuales del mercado y los niveles de producción? |
Fuente de la tabla: Resumen de problemas en la Guía de práctica de la Fundación Canadiense de Auditoría y Auditoría para auditar los ingresos mineros y las garantías financieras para la remediación del sitio.
Según la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, el desarrollo sostenible puede definirse como el desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la necesidad y la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. El desarrollo sostenible requiere un enfoque integrado para gestionar los beneficios e impactos en tres áreas distintas: económica, social y medioambiental.
Figura: Implementación de políticas sostenibles para costos y beneficios económicos, sociales y ambientales
Fuente de la figura: Resumen de problemas en INTOSAI, Grupo de trabajo sobre auditoría ambiental, Auditoría minera, 2010.
Consideraciones clave para petróleo y gas
Según el libro fuente de la IE, dos desafíos clave para el desarrollo sostenible son: identificar e implementar políticas para garantizar que las inversiones del sector de la IE generen impactos positivos y sostenibles en el crecimiento y el desarrollo, y desarrollar políticas que minimicen, gestionen y mitiguen los costos ambientales y sociales y / o riesgos que acompañan una decisión de desarrollar recursos de petróleo y gas.
Figura: Implementación de políticas sostenibles para el petróleo y el gas
Gestión ambiental | Las medidas de referencia de las condiciones ambientales deben tomarse antes de la extracción. La responsabilidad por la limpieza de derrames de petróleo y el desmantelamiento de pozos deben asignarse claramente y debe evaluarse la capacidad de las empresas para cubrir estos costos. La quema de gases solo debe permitirse en emergencias. |
Desarrollo económico y social nacional | Los beneficios económicos del sector de la IE se gestionan mejor desarrollando un entendimiento compartido entre el gobierno, los inversores y la comunidad afectada sobre cómo se pueden aumentar, mejorar y compartir los beneficios, y los compromisos relacionados se pueden incluir en un acuerdo entre todas las partes. Los recursos de gas deben usarse cuando se producen o reinyectan en pozos para uso futuro. Para tener éxito, la conversión de capital de recursos naturales en desarrollo económico y social debería generar efectos más amplios y ser sostenible después del agotamiento de los recursos naturales. |
Desarrollo comunitario | Los beneficios económicos de la extracción de petróleo y gas deben compartirse con las comunidades afectadas, como el empleo directo e indirecto, los programas comunitarios para la salud local, la educación y otros servicios gubernamentales. Se debe tener especial cuidado para garantizar que las poblaciones vulnerables como los pueblos indígenas, las mujeres y los niños estén representados en este proceso. |
El flujo de información | El desarrollo sostenible requiere transparencia. La buena difusión de información es esencial para garantizar que las comunidades locales estén satisfechas con la comunicación entre ellas y la empresa de extracción. |
Vigilancia | Los sistemas de responsabilidad son esenciales para monitorear el desempeño de la compañía. Deben imponerse sanciones por incumplimiento de las respuestas requeridas a los impactos ambientales y sociales. Debería haber un proceso de reclamo para que las comunidades responsabilicen a las empresas por los impactos negativos. |
Extracción no convencional de petróleo y gas | Se debe tener especial cuidado para abordar los impactos ambientales y sociales de la extracción no convencional, como el aumento del uso del agua y la posible contaminación del agua subterránea debido a la fracturación hidráullica. |
Fuente de la tabla: resumido del libro fuente de la IE del Banco Mundial.
Consideraciones clave para la minería
Según el Grupo de Trabajo sobre Auditoría Ambiental de la INTOSAI, el propósito de un marco de desarrollo sostenible para la minería es ayudar a garantizar que el sector de los minerales en su conjunto contribuya a la prosperidad y el bienestar humano hoy en día sin reducir el potencial para que las generaciones futuras hagan lo mismo.
Tabla: Implementación de políticas sostenibles para la minería
El control, uso y manejo de la tierra | La decisión de minar o no en un área determinada debe basarse en una evaluación integrada y un equilibrio de los impactos ecológicos, ambientales, económicos y sociales. Se debe compensar cualquier daño que ocurra como resultado de las decisiones de uso de la tierra relacionadas con la minería. |
Desarrollo económico y social nacional | Los beneficios y costos marginales para la sociedad deben ser igualados. Los ingresos deben compartirse equitativamente entre los sectores público y privado y entre los niveles central, regional y local. Algunos de los ingresos mineros deben reservarse y reinvertirse a nivel nacional para garantizar un ingreso sostenible cuando el recurso se agota. |
Desarrollo comunitario | Los beneficios económicos aportados por la minería deben compartirse equitativamente dentro de las comunidades. Una parte de las rentas debe invertirse en la comunidad afectada como otras formas de capital, como fondos fiduciarios, capacitación profesional o infraestructura social. Se debe tener especial cuidado para garantizar que las poblaciones vulnerables como los pueblos indígenas, las mujeres y los niños estén representados en este proceso. |
Gestión ambiental | Los efectos negativos de los minerales y productos metálicos en el medio ambiente y la salud humana deben minimizarse en todas las fases del ciclo de vida de los minerales. No debe buscarse ningún permiso sobre la base de una compensación hoy en día contra legados a largo plazo que pueden dañar a las generaciones futuras. |
El flujo de información | El desarrollo sostenible requiere una mayor transparencia en la producción y difusión de información a lo largo del ciclo de vida de los minerales. Los sistemas de responsabilidad y verificación son esenciales para monitorear el desempeño de las empresas, los gobiernos y la sociedad civil. |
Minería artesanal y en pequeña escala. | La contribución de la Minería artesanal y en pequeña escala (ASM por sus siglas en inglés) al desarrollo económico local debe optimizarse invirtiendo una parte de los ingresos generados en otras formas de capital, como la educación y las oportunidades alternativas de generación de ingresos. Los impactos ambientales y sociales negativos de la MAPE deben evitarse o reducirse. |
Orientación clave e información adicional
Los siguientes recursos proporcionan información adicional sobre un marco de desarrollo sostenible para las industrias extractivas.
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EITI: La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales. El EITI tiene una guía específica para los gastos sociales de las empresas (Requisito 6.1), gastos cuasifiscales (Requisito 6.2) y contribución económica (Requisito 6.3).
IFC: La Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés), miembro del Grupo del Banco Mundial, ha desarrollado estándares de desempeño diseñados para ayudar a las empresas privadas que operan en los países en desarrollo a adoptar prácticas sostenibles social y ambientalmente. Los temas incluyen gestión de riesgos, trabajo, eficiencia de recursos, desarrollo comunitario, reasentamiento de tierras, biodiversidad, pueblos indígenas y patrimonio cultural.
EI Source Book: El libro fuente de la IE pretende ser una guía de buenas prácticas en la gestión de los sectores de petróleo, gas y minería en toda la cadena de valor de la IE. El Desarrollo Sostenible proporciona información adicional específica para las industrias extractivas, incluidos los desafíos, los impactos ambientales y sociales y las diferencias relevantes entre los sectores de la IE.
ISO: La Organización Internacional de Normalización es una organización internacional no gubernamental independiente con una membresía de 164 organismos nacionales de normalización. Tiene estándares para gestionar el desarrollo sostenible, los impactos ambientales y las prácticas anticorrupción.
Centro de Recursos de Empresas y Derechos Humanos: El Centro de Recursos de Empresas y Derechos Humanos es una organización independiente no gubernamental que rastrea la política de derechos humanos y el desempeño de más de 9,000 compañías en más de 180 países, haciendo que la información esté disponible públicamente.
WGEA: El Grupo de Trabajo de INTOSAI sobre Auditoría Ambiental (WGEA) desarrolló una guía para auditar los impactos ambientales y de otro tipo de las operaciones mineras en 2010.Consideraciones clave de auditoría
Desde la perspectiva de las EFS, es importante comprender cómo se evalúan los impactos sociales y ambientales, cómo se comparten los beneficios sociales y económicos de la extracción entre los sectores público y privado, y si el sector público tiene la capacidad suficiente para cumplir con sus responsabilidades. A continuación se presentan algunas de las preguntas clave que las EFS podrían considerar al evaluar las políticas de desarrollo sostenible.
Fuentes de la figura: Resumen del Libro de fuentes de la IE del Banco Mundial y AFROSAI-E, Directriz: Consideraciones de auditoría para las industrias extractivas
Seleccionar y determinar el alcance de las auditorías de IE puede ser un desafío para las EFS. Existen muchas formas de examinar las actividades de IE, según el tipo de industria extractiva, la etapa de desarrollo de un recurso y la relación del gobierno con la IE dentro de su país, entre otros factores. Estas páginas proporcionan información para ayudar a guiar el proceso de determinación del alcance de la auditoría para auditores que son nuevos en la IE, a través de cuatro pasos clave, identificados por el Grupo de Trabajo de INTOSAI sobre Auditoría Ambiental:
Figura: Cuatro pasos clave para las auditorías de alcance de IE
Fuente de la figura: Resumen del Grupo de Trabajo de INTOSAI sobre Auditoría Ambiental, Auditoría Minera: Guía para las Entidades Fiscalizadoras Superiores, 2010.
Identificar las industrias extractivas y los efectos relacionados.
Como primer paso para desarrollar un enfoque de auditoría, es importante comprender el alcance de las industrias extractivas dentro del país. Por ejemplo, las EFS deben determinar qué minerales se extraen, la extensión geográfica de las actividades mineras, el tipo de minería realizada (por ejemplo, artesanal o comercial) y la medida en que la minería contribuye a la economía nacional. Además, es importante considerar cualquier efecto económico, ambiental y social a corto y largo plazo relacionado con la actividad de la IE. Hay varios recursos disponibles para ayudar a los auditores a determinar qué industrias extractivas pueden estar operando en su país:
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NRGI: El Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales ayuda a las personas a darse cuenta de los beneficios de las dotaciones de petróleo, gas y minerales de sus países. Resource Projects es un centro de intercambio de información recopilada por el Natural Resources Governance Institute sobre más de 2,200 proyectos de recursos individuales en todo el mundo. Estos datos pueden incluir información sobre la compañía de EI involucrada, el tipo de material extraído (por ejemplo, petróleo), el estado del proyecto, los pagos recientes a los gobiernos y las estadísticas de producción. |
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OpenOil: OpenOil es un Identificar la relación del gobierno con estas actividades
Los gobiernos juegan un papel importante en la regulación de las industrias extractivas y sus efectos sociales, económicos y ambientales. Específicamente, los gobiernos tienen una variedad de autoridad legal y herramientas que utilizan para supervisar las actividades de la industria extractiva. Para desarrollar un enfoque de auditoría, es importante comprender el alcance de la autoridad gubernamental y la regulación de las industrias extractivas dentro del país. Hay varios recursos disponibles para ayudar a los auditores a determinar la respuesta del gobierno a la IE en su país:
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EITI: La Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos de petróleo, gas y minerales. 52 países participan en EITI, y la mayoría de estos países proporcionan datos sobre las actividades de EI dentro de sus fronteras. Estos datos pueden incluir información sobre las operaciones de la compañía de EI, la región geográfica de las operaciones, los ingresos generados y el tipo de material extraído (por ejemplo, gas, petróleo, oro).
United Nations: Las Naciones Unidas mantienen una 
EI Source Book: El libro fuente de la IE pretende ser una guía de buenas prácticas en la gestión de los sectores de petróleo, gas y minería en toda la cadena de valor de la IE. El Elija el tipo de auditoría y el tema apropiados
De acuerdo con las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, la auditoría del sector público es esencial porque proporciona evaluaciones independientes y objetivas sobre la administración y el desempeño de las políticas, programas u operaciones gubernamentales. Los roles de las EFS en la auditoría de la IE varían según el país y dependen del mandato legislativo de la EFS.
En general, existen tres tipos de auditorías: financieras, de cumplimiento y de desempeño, como se describe en la figura a la derecha.
Figura: Tres tipos de auditorías
Fuentes de la figura: Resumen del Grupo de Trabajo de INTOSAI sobre Auditoría Ambiental, Auditoría Minera: Guía para las Entidades Fiscalizadoras Superiores, 2010
Al elegir un tema de auditoría, las EFS deben evaluar cómo se utilizará su trabajo y dónde podría tener el mayor impacto en la mejora de la supervisión de la IE. Las preguntas clave a considerar son:
- ¿Cómo se utilizará la auditoría y tendrá un impacto?
- ¿Tiene la EFS jurisdicción sobre el tema o las entidades involucradas y acceso a la información necesaria?
- ¿Hay evidencia disponible y existen fuentes adecuadas de criterios para comparar los esfuerzos?
Determinar el enfoque de auditoría
De acuerdo con las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, el enfoque general de auditoría es un elemento central de cualquier auditoría. Determina la naturaleza del examen a realizar y define la información y los datos necesarios y los procedimientos de auditoría necesarios para obtenerlos y analizarlos.
El proceso de diseño explora la variedad de opciones disponibles para recopilar y analizar información y puede ayudar a los auditores a determinar un enfoque de auditoría que aborde mejor el objetivo de auditoría dentro de los recursos disponibles. Una matriz de diseño es una herramienta para ayudar a los auditores a identificar la información necesaria para cada pregunta de investigación, como se muestra a continuación.
Tabla: Uso de una matriz de diseño para determinar el enfoque de auditoría
Objetivo de la auditoría: ¿Qué deseamos lograr a través de la auditoría? | ||||
Riesgo de auditoría: factores internos o externos que pueden afectar la auditoría. | ||||
Preguntas de investigación | Criterios y fuentes de información | Alcance y metodología | Limitaciones | Posibles hallazgos |
¿Qué quieres saber? | ¿Qué información necesitas para responder la pregunta? | ¿Cómo planea obtener la información y qué hará con ella? | ¿Qué no es posible? | ¿Qué esperas encontrar? |
Las preguntas deben ser:
| Identifique el estándar de evaluación y la evidencia necesaria:
| Establezca los límites de la auditoría (por ejemplo, organizaciones, plazos). Describa el plan para reunir y evaluar la información en la segunda columna y, de lo contrario, realizar el trabajo. | Intente anticipar cualquier condición que pueda limitar su capacidad de responder las preguntas, obtener la información o realizar los análisis descritos en la tercera columna. | Describa los hallazgos potenciales y cómo la auditoría puede afectar a las partes interesadas. |
Fuentes: Contenido resumido de la Norma ISSAI 300 y Apéndice de la ISSAI 5520. [Nota: El Marco de la ISSAI está migrando a IFPP]
La minería artesanal y en pequeña escala (ASM, por sus siglas en inglés) es una forma de extracción de minerales mediante la cual las personas generalmente trabajan de manera independiente solo con herramientas manuales pequeñas o maquinaria básica, y a menudo fuera del marco legal formal y sin supervisión regulatoria, para extraer y vender minerales como el oro, plata, diamantes y otras piedras preciosas. Según la iniciativa de Comunidades y Minería en Pequeña Escala (CASM) del Banco Mundial, comprender la naturaleza compleja de la MAPE es fundamental para implementar de manera efectiva cualquier medida para mitigar lo negativo y optimizar los efectos positivos de estas actividades en el contexto del desarrollo sostenible.
ASM es una red compleja de problemas; abarcando políticas y regulaciones, medio ambiente, salud humana, cultura y sociedad, y economía. Las respuestas gubernamentales a la MAPE generalmente tienen como objetivo mitigar los posibles efectos nocivos de la MAPE para la salud humana y el medio ambiente, mejorar la vida de las personas y comunidades involucradas en la MAPE y vivir en la pobreza, y prevenir casos de violencia y conflictos armados asociados con la MAPE.
Figura: ¿Qué tan frecuente es ASM?
Fuente de la figura: Resumen del informe del Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo Respondiendo a los desafíos de la minería artesanal y en pequeña escala.
Según un informe del Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo, la MAPE prevalece en todo el mundo y puede tener un impacto económico significativo. Por ejemplo, en la República Centroafricana, se estima que dos tercios de su población dependen directa o indirectamente de la extracción artesanal de diamantes y las estimaciones conservadoras sugieren que inyecta hasta $ 144.7 millones en la economía. En Bolivia, la minería representa aproximadamente el 40 por ciento de los ingresos actuales de las exportaciones, el 32 por ciento de los cuales proviene de ASM, con el 85 por ciento del empleo total del sector minero en pequeñas cooperativas mineras y minas. Además, ASM es responsable de entre el 15 y el 20 por ciento de los minerales y metales del mundo. Dentro de esto, el sector produce aproximadamente el 80 por ciento de todos los zafiros, el 20 por ciento de todo el oro y hasta el 20 por ciento de los diamantes.
Características clave de ASM
Fuente de la figura: Resumen del informe del Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo Respondiendo a los desafíos de la minería artesanal y en pequeña escala.
Desafíos de la ASM
Algunos de los desafíos estructurales inherentes que enfrenta la minería artesanal incluyen:
- Gobernanza: legislación, políticas e implementación débiles y otras marginaciones o represiones gubernamentales de los mineros, incluida la exclusión política de la toma de decisiones; falta de protección legal para los derechos sobre la tierra y los recursos; en general, la toma de decisiones impulsada por la pobreza y centrada en el corto plazo puede causar o prolongar conflictos sociales / armados.
- Impactos sociales: dependencia de la minería en las comunidades de ASM debido a la vulnerabilidad y la marginación basada en la cultura o el grupo demográfico, con pocas barreras de entrada a la ASM informal o ilegal con un mínimo de protección social y de salud; migración incontrolada asociada de trabajadores. Los peligros ambientales, como la contaminación por mercurio, de la ASM pueden tener efectos duraderos en el área de la minería y mayores implicaciones.
- Falta de información: hay datos limitados de referencia o censales sobre trabajadores y comunidades de ASM. Además, debido a que gran parte de las actividades de ASM ocurren fuera del marco legal, el monitoreo de los suministros e ingresos de ASM es particularmente desafiante y resulta en beneficios fiscales limitados para los gobiernos.
Orientación clave e información adicional
OECD: La OECD emitió una guía, "Orientación de la OECD sobre la debida diligencia para las cadenas de suministro de minerales responsables de las zonas afectadas por conflictos y de alto riesgo", como parte de sus esfuerzos para promover el abastecimiento responsable de minerales. |
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World Bank: El Banco Mundial patrocinó la iniciativa Comunidades y minería a pequeña escala (CASM). Si bien el programa terminó, muchos de los documentos se pueden encontrar en http://www.artisanalmining.org. El Banco Mundial también se asoció con Pact para desarrollar DELVE, una plataforma para datos mineros artesanales y de pequeña escala que se puso a prueba en 2017. Puede encontrar más información sobre esta iniciativa 
IPIS: El Servicio Internacional de Información sobre la Paz (IPIS) es un instituto de investigación independiente que proporciona información, análisis y mejora de la capacidad para apoyar a aquellos actores que desean realizar una visión de paz duradera, desarrollo sostenible y el cumplimiento de los derechos humanos. IPIS ha publicado 
Washington Post: El Washington Post publicó un extenso